ANGGARAN BELANJA DAERAH PEMERINTAH DAERAH KABUPATEN BANJAR KALIMANTAN SELATAN DITINJAU DARI PROSES DAN PENGALOKASIAN

1.1 Latar Belakang

Sejalan dengan berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, maka diharapkan pemerintah daerah kabupaten/kota dapat meningkatkan daya guna dan hasil guna atas penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pemberian pelayanan kepada masyarakat dengan melakukan pembangunan di daerahnya. Pemberlakuan kedua undang-undang ini berkonsekuensi pada perubahan pola pertanggungjawaban daerah atas dana yang dialokasikan. Pola pertanggungjawaban daerah lebih bersifat pertanggungjawaban horizontal (horizontal accountability) kepada masyarakat melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).

Dalam rangka pertanggungjawaban publik, pemerintah daerah diharapkan dapat melakukan optimalisasi belanja yang dilakukan secara efisien dan efektif untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya. Halim (2001: 19) mengatakan proses anggaran yang telah disepakati antara pemerintah daerah dan DPRD merupakan amanat rakyat. Ini adalah tantangan untuk menunjukkan bahwa sebagai pihak yang bertanggungjawab akan “kepentingan rakyat” pemerintah daerah dan DPRD harus memposisikan dirinya pada posisi yang tepat. Selain itu, hal tersebut adalah sebuah peluang untuk menunjukkan bahwa pemerintah daerah dan DPRD bukan sebagai salah satu “penikmat” dana rakyat, tetapi dapat berbagi rasa dengan rakyat dari dana yang “tersedia” bagi daerah.

Peranan DPRD sekarang ini semakin penting. Fungsi perencanaan anggaran daerah semestinya sudah dilakukan oleh para anggota DPRD sejak proses penjaringan aspirasi masyarakat hingga penetapan arah dan kebijakan umum APBD serta penentuan strategi dan prioritas APBD. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 pasal 18 ayat (1) butir (h) mengatakan bahwa DPRD menampung dan menindaklanjuti aspirasi daerah dan masyarakat. Proses yang dapat dilakukan oleh DPRD melalui hak-hak yang dimilikinya, informasi yang diperoleh DPRD harus dikomunikasikan dan diinformasikan kepada aparat pemerintah daerah sebelum mereka menyusun APBD.

Aparat pemerintah daerah harus memiliki kemampuan dan pengetahuan yang memadai dalam perencanaan dan perumusan kebijakan strategis daerah, termasuk proses dan pengalokasian anggaran belanja daerah agar pelaksanaan berbagai kegiatan pelayanan oleh pemerintah daerah dapat berjalan secara ekonomis, efisien dan efektif. Sistem dan prosedur penyusunan anggaran yang digunakan di Kabupaten Banjar, Kalimantan Selatan saat ini didasarkan atas dua pendekatan utama, yaitu pendekatan dari bawah (bottom up approach) dan pendekatan dari atas (top down approach). Kedua pendekatan ini seharusnya disatukan. Dengan undang-undang yang baru, pemerintah daerah kabupaten/kota diberikan kebebasan dan keleluasaan yang lebih besar untuk melakukan terobosan-terobosan baru guna meningkatkan sumber pembiayaan untuk mendorong proses pembangunan daerah secara keseluruhan.

Dari uraian tersebut mengandung arti bahwa pemerintah daerah kabupaten/kota dituntut untuk mampu menemukan metode baru dalam meningkatkan sumber pembiayaan pembangunan di daerahnya. Di samping itu juga mengharuskan daerah untuk dapat mengalokasikan belanjanya agar hemat, daya guna dan tepat guna. Peran serta masyarakat sebagai pemilik sebagian dana sangat diharapkan dalam proses penyusunan APBD.

Proses perencanaan anggaran daerah dengan paradigma lama cenderung lebih bersifat sentralistis dan didominasi oleh pemerintah pusat dan pemerintah propinsi melalui intervensi untuk mengakomodasi berbagai kepentingan pemerintah atasan di daerah. Lemahnya perencanaan anggaran yang diikuti dengan ketidakmampuan pemerintah daerah kabupaten/ kota dalam meningkatkan penerimaan daerah secara berkelanjutan dan diikuti dengan pengeluaran daerah yang terus meningkat secara dinamis jika tidak disertai dengan penentuan skala prioritas dan besarnya plafon anggaran akan menyebabkan terjadinya underfinancing atau overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas unit-unit kerja pemerintah daerah kabupaten/kota.

Aspek pengeluaran dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal tidak dapat dipisahkan dari mekanisme pengelolaan keuangan yang ada di daerah kabupaten/kota. Manajemen pengelolaan keuangan daerah yang baik tentunya akan lebih meningkatkan efisiensi dan efektivitas penggunaan dana yang tersedia guna mendorong peningkatan pelayanan kepada masyarakat dan pembangunan daerah. Pengelolaan keuangan daerah yang dibahas pada Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 diatur lebih rinci pada Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.

Dengan memperhatikan latar belakang di atas, maka permasalahan yang timbul adalah sejauh mana keterlibatan masyarakat termasuk DPRD dalam proses penyusunan APBD, dan seberapa besar pengalokasian anggaran belanja untuk kepentingan pelayanan publik dan pelayanan aparat/penyelenggara pemerintah daerah. Proses dan pengalokasian anggaran belanja tersebut akan dievaluasi dalam rangka menyusun belanja pemerintah pada tahun-tahun berikutnya, baik dilihat dari paradigma lama maupun paradigma baru penyusunan anggaran.

1.2 Keaslian Penelitian

Penelitian yang berkaitan dengan belanja negara dan belanja daerah telah banyak dilakukan oleh peneliti-peneliti sebelumnya, di antaranya adalah penelitian yang dilakukan di Indonesia maupun di luar negeri. Sebagai pembanding dikemukakan beberapa hasil penelitian berikut ini.

Tridimas (1992) meneliti pengeluaran pemerintah di Inggris. Variabel penjelas yang digunakan yaitu tingkat pendapatan, defisit anggaran, jumlah penduduk dan biaya per unit pengeluaran pemerintah. Hasil penelitian tersebut menunjukkan bahwa variabel defisit anggaran, tingkat pendapatan dan jumlah penduduk adalah signifikan secara statistik mempengaruhi pertumbuhan pengeluaran pemerintah, sedangkan variabel biaya per unit pengeluaran pemerintah tidak signifikan.

Ma (1997) yang membahas penentuan kebutuhan fiskal daerah lebih bersifat absolut dan lebih mikro. Ada dua tahapan yang dilakukan untuk menentukan kebutuhan fiskal daerah, yaitu tahap pertama klasifikasi atau kategorisasi pengeluaran daerah dan tahap kedua perhitungan kebutuhan pengeluaran untuk setiap kategori yang umum digunakan seperti pendidikan, kesehatan, transportasi, kesejahteraan sosial, kebakaran, konservasi lingkungan, dan jasa lainnya. Pembagian seperti ini tentu saja tergantung pada desentralisasi kewenangan yang berlaku serta ketersediaan data. Mungkin saja terjadi penggabungan antara kesehatan dengan kesejahteraan sosial ke dalam beberapa bagian lagi, dan sebagainya.

Pitarakis dan Tridimas (1999) meneliti dengan menggunakan data pengeluaran konsumsi pemerintahan umum di United Kingdom (UK) selama periode 1963-1993. Ada lima hal untuk pengeluaran total selama periode tersebut, yaitu: pertahanan, kesehatan, pengeluaran pemerintah pusat lainnya (administrasi, hukum dan tata tertib), pendidikan, dan pengeluaran pemerintah yang meliputi pengeluaran untuk fasilitas lokal dan pengeluaran lainnya. Dalam penelitian tersebut standar permintaan konsumen yang berbeda-beda sangat kurang diberitakan dalam tatanan ini, karena keputusan mengenai alokasi pengeluaran publik dilakukan oleh pemerintah dan dalam pembuatan keputusan fiskal di United Kingdom terkonsentrasi pada kekuasaan pemerintah pusat, sedangkan kekuasaan pemerintah lokal hanya terbatas dalam meningkatkan pendapatan dan pembelanjaannya.

Brodjonegoro dan Asanuma (2000) mengatakan bahwa otonomi daerah dan desentralisasi fiskal mungkin akan menciptakan masalah pokok dalam manajemen pengeluaran negara/pemerintah di tingkat pemerintah daerah. Menurut Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 pemerintah daerah harus mampu melakukan perencanaan, program dan anggaran pengeluaran pembangunan mereka sendiri. Tidak adanya pengalaman dapat menyebabkan pemerintah daerah salah mengatur pengeluaran, karena kekeliruan-kekeliruan dalam prioritasi (penentuan prioritas) dan pentahapan proyek. Masalah kemampuan institusional yang tidak memadai untuk mengatur pengeluaran-pengeluaran negara/pemerintah daerah dapat juga disertai dengan kemungkinan penyalahgunaan kekuasaan dan korupsi, bukan hanya oleh birokrasi daerah tetapi juga oleh politisi lokal.

Mardiasmo (2000) mengemukakan bahwa dengan adanya desentralisasi fiskal akan berimplikasi pada APBD yaitu pos penerimaan dengan konsekuensinya menggelembungnya jumlah penerimaan daerah. Perubahan jumlah penerimaan tersebut harus diikuti dengan pengeluaran keuangan daerah yang efisien dan efektif yang disertai dengan peningkatan sumber daya manusia. Persoalan otonomi daerah tidak hanya berfokus pada peningkatan pendapatan asli daerah saja tetapi lebih berfokus pada pemberian wewenang kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan menentukan penggunaan dana-dana perimbangan tersebut.

Mardiasmo (2001) melakukan studi kasus di enam kota/kabupaten dengan periode amatan 1991/1992 sampai dengan 1995/1996 yang meneliti budgetary slack dan pendekatan anggaran, serta waktu pemberian bantuan menyimpulkan dua hal. Pertama, ketergantungan keuangan pemerintah daerah kabupaten/kota terhadap pemerintah propinsi dan pusat mendorong terjadinya kesenjangan anggaran. Kedua, pendekatan bottom up cenderung menjadi sebuah formalitas belaka karena pemerintah kabupaten/kota dianggap tidak memiliki perencanaan strategik dan prioritas yang jelas.

Syahrul (2001) meneliti tentang anggaran belanja daerah pemerintah Kota Padang ditinjau dari proses dan pengalokasian. Hasil penelitiannya menyimpulkan bahwa perencanaan pembangunan di Kota Padang dilakukan melalui pendekatan top down approach dan bottom up approach, dalam penyusunan APBD peranan eksekutif masih dominan. Peranan anggota DPRD dalam penyusunan anggaran tidak dimulai dari awal tetapi diawali dari hasil draft yang disusun oleh eksekutif sehingga permasalahan anggaran yang dihadapi tidak terkaji lebih mendalam.

Lutfieka (2001) meneliti tentang evaluasi proses penyusunan dan pengalokasian anggaran belanja Kabupaten Aceh Tenggara. Hasil penelitiannya menyimpulkan bahwa kebijakan penyusunan APBD di Kabupaten Aceh Tenggara belum berdasarkan kepentingan masyarakat, hal ini terbukti peran DPRD dan masyarakat belum terlibat secara aktif dan berpartisipasi secara maksimal dalam perencanaan penyusunan APBD. Proses penyusunan APBD masih didominasi oleh pihak eksekutif dalam menentukan skala prioritas dan plafon anggaran.

Penelitian-penelitian yang telah dilakukan sebelumnya seperti disebutkan di atas, apabila dibandingkan dengan penelitian ini mempunyai beberapa kesamaan antara lain permasalahan yang akan dibahas serta beberapa alat analisis yang relevan untuk digunakan. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya antara lain terletak pada lokasi.